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關于地方政府隱性債務的界定

根據(jù)《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）壽光金財公有債權政府債定融，以及《地方政府隱性債務問責辦法》（中辦發(fā)〔2018〕46號文）等中央文件壽光金財公有債權政府債定融，政府隱性債務是指政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，主要包括：

1.國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔?；蜇斦Y金支持償還的債務；

2.政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務、承擔政府未來支付義務的棚改政府購買方服務等。

在實操層面，涉及政府隱性負債的表現(xiàn)形式主要有以下幾個方面：

1.違規(guī)以金融方式直接舉債（按規(guī)定發(fā)行債券除外）

自2015年開始實施的新預算法規(guī)定，地方政府只能在國務院確定的限額內通過發(fā)行債券的方式進行舉債，即政府通過向地方企業(yè)違規(guī)借款、通過銀行貸款/融資租賃/明股實債等金融方式違規(guī)舉債、通過企事業(yè)單位違規(guī)舉債等形成的債務均屬于地方政府隱性債務。

2.違規(guī)擔保

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違規(guī)擔保指地方政府以財政性資金、國有資產等為企業(yè)、單位、個人的融資提供擔保承諾，其形式主要包括向債權人出具擔保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內部文件、通知、會議紀要等。

根據(jù)國發(fā)[2014]43號，地方政府及其所屬部門不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

3.違規(guī)進行政府購買

政府購買服務是指把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。

2017年5月，財政部印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁將工程建設及融資行為納入政府購買服務范圍。

4.違規(guī)推進PPP項目

國務院下發(fā)《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》明確表示，規(guī)范的PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務，違規(guī)的PPP項目視為隱性債務。而財金 10 號文明確了規(guī)范的 PPP 項目應當具備的條件，包括項目屬于公共服務領域；合作期限 10 年以上；通過兩評；責任風險劃分對等；建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制；項目資本金符合規(guī)定；簽約主體層級要求以及按項目應按規(guī)定納入全國 PPP 綜合信息平臺項目庫，并按要求披露項目信息等。

不符合上述要求的項目即違規(guī)PPP項目，此類項目形成的政府中長期財政支出事項將歸入政府隱性債務范疇。

5. 違規(guī)設立投資基金

政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金。

規(guī)范的政府投資基金并不會導致隱性債務，在實操中，政府違規(guī)行為包括但不限于：政府投入資金為債務性資金；政府出具回購承諾或保證社會資本方最低收益率等。

現(xiàn)將銀行信貸業(yè)務新增隱性債務主要涉及問題整理歸類探討如下：

經營周轉信貸產品涉及新增隱性債務的監(jiān)管風險

監(jiān)管要求向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應項目。對于市場化運營的政府背景類公司，屬性為非融資平臺，新發(fā)貸款可以不直接對應項目，也就是說按照監(jiān)管要求的流動資金貸款管理辦法可以測算出經營周轉類資金需求的非融資平臺客戶，授信產品可以配置流動資金貸款、供應鏈融資等經營周轉類信貸產品。

目前長三角地區(qū)有部分城投母公司開始取得承包施工資質并開始自營承接工程或者從事集團內部大宗原材料統(tǒng)一采購。城投集團及母公司經營模式變化必須有相關財務數(shù)據(jù)的支撐，自營承接工程及原材料采購未能在存貨等資產相應科目予以如實反映的，就沒有邏輯說明其授信合理性。資金流向的合規(guī)性需要重點穿透審核，對于穿透承接地方各級政府及所屬事業(yè)單位、社會團體等委托代建或BT性質的借款人，很難規(guī)避新發(fā)放貸款涉及新增隱性債務監(jiān)管風險。

土地拆遷征收費用涉及新增隱性債務的監(jiān)管風險

2020年各地監(jiān)管部門對固定資產類貸款開出的監(jiān)管罰單中，涉及放大政府隱性債務、發(fā)放固定資產貸款用于土地征收事項。

自2016年始，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，新增土地儲備項目所需資金應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，銀行融資用于拆遷征收費用可能會涉及土地儲備融資問題。

目前多數(shù)金融機構認同，銀行信貸資金不能直接用于一級土地開發(fā)，一級土地開發(fā)形成的最終資產就是儲備土地，從程序上分析，無法直接規(guī)避信貸資金流入后端土地收儲問題，存在監(jiān)管隱患。

一二級土地聯(lián)動開發(fā)模式形成的最終資產業(yè)態(tài)，是具有土地使用權證的不動產，從程序上分析已經跨越土地收儲環(huán)節(jié)，信貸資金最終流入不動產而非儲備土地，規(guī)避了土地儲備融資問題，但是，目前監(jiān)管尚未給予明確認可。

同時，一二級土地聯(lián)動開發(fā)模式前后期業(yè)態(tài)差距較大，融資時二級土地開發(fā)規(guī)劃尚不確定，二級開發(fā)時涉及土地使用權利轉移，難以確保招拍掛流程后土地使用權一定歸借款人，不確定性風險較大。

目前全國各個區(qū)域一二級土地聯(lián)動開發(fā)政策各異，需與當?shù)卣c監(jiān)管部門加強溝通交流，盡力爭取監(jiān)管部門的支持。

舉債籌集政府投資資金涉及新增隱性債務的監(jiān)管風險

《政府投資條例》明確：政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，政府及其有關部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金。

如何判定一個項目不是政府投資項目壽光金財公有債權政府債定融？

一看項目屬性：非純公益性；

二看資金來源：非財政性資金即項目非政府直接投資或資本金注入方式投資；

三看立項程序：項目審批制、核準制和備案制三種立項程序，政府投資項目走項目審批制程序，備案制的一定為非政府投資項目。

原已經過項目審批制立項程序的項目如何確認為非政府投資項目？

最佳方式是在當?shù)卣袡嗖块T的認可下，借款主體重新按備案制立項。

若無法重新立項，是否可以參照PPP模式：引入社會資本方后合資成立項目公司，由政府明確調整項目實施主體，由政府有權審批部門（發(fā)改委）將原項目主體變更為項目公司。建議由項目股東向當?shù)卣埵境闪㈨椖抗咀鳛轫椖繉嵤┲黧w，當?shù)卣鷱兔鞔_該項目由“誰投資誰受益”，批復明確項目為非政府投資項目。

通過合法合規(guī)程序確認為非政府投資項目，方可規(guī)避違規(guī)舉債籌措政府投資資金的監(jiān)管風險。

其他不當用途涉及新增隱性債務的監(jiān)管風險

地方政府及其所屬部門不得以政府債務對應的資產重復融資。嚴禁國有金融企業(yè)向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付（收）賬款協(xié)議提供融資。

城投公司財務報表最大特性就是大額應收應付款項占用，需要穿透細致分析應收應付明細對應的事項及項目。

鑒于政府背景公司的財務核算有待規(guī)范，實際操作較為不易，尤其是成立時間長、業(yè)務背景復雜的大型特大型城投公司，與當?shù)卣膽諔锻鶃砜铐棌碗s、較難厘清關系、與政府投資項目密不可分，部分涉及存量隱債化解，需及時將資產科目、有息負債與政府債務項目進行一一對應。

以城投公司應收款項做為標的資產的資產收益權類資管業(yè)務，尤其應選擇可以最終形成經營現(xiàn)金流的項目融資，嚴禁將政府債務對應的資產進行重復融資。

持續(xù)關注、重點評估當?shù)卣斄ψ兓皞鶆掌ヅ淝闆r，根據(jù)地方財力排名合理配置銀行信貸資源投放，尤其是大額項目申報應與當?shù)刎斄ο嗥ヅ洌瑖婪啦划斢猛旧婕氨O(jiān)管風險。

還款來源涉及新增隱性債務監(jiān)管風險

政府背景類客戶（項目)應具有可持續(xù)現(xiàn)金流、且能夠覆蓋貸款本息，或者融資人的綜合現(xiàn)金流能夠補充覆蓋。

對于政府背景類客戶（項目)第一還款來源同樣需要穿透核實。自身產生的經營性現(xiàn)金流不足以覆蓋項目貸款本息時，綜合現(xiàn)金流作為補充第一還款來源，包括但不限于借款主體其他項目投資現(xiàn)金流、股東兜底支持現(xiàn)金流、集團資金歸集現(xiàn)金流等合法合規(guī)的且具備確定性的現(xiàn)金流。

對于綜合現(xiàn)金流穿透至最底層，作為市場化運營主體的企業(yè)法人已經取得且已經確認為收入的土地出讓金返還收入、土地整理工程服務收入、政府投資項目代建收入形成的現(xiàn)金流，監(jiān)管是否認可作為合規(guī)的第一還款來源？目前監(jiān)管尚未給予明確指導意見。

部分城投母公司在財務報表中反映出大額貨幣資金、但是營業(yè)收入卻很小，大量收入未予以及時規(guī)范地實現(xiàn)確認的情況，且存在盈利能力弱但經營現(xiàn)金流充裕的問題，需結合借款企業(yè)及股東總體實力進行分析判斷。

根據(jù)有關監(jiān)管規(guī)定：地方政府及其所屬部門不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；只承擔公益性項目建設或運營任務、主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，不得以財政性資金作為償債來源進行融資。所以，在實務中，項目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規(guī)性和完備性，規(guī)避不當還款來源涉及的監(jiān)管風險。

不當風險緩釋措施涉及新增隱性債務的監(jiān)管風險

非純公益性、非政府投資項目，若政府購買合同或政府付款協(xié)議向銀行質押融資，最終穿透分析實質上是財政預算資金列支，是否會涉及新增隱性債務監(jiān)管風險，目前監(jiān)管也尚未明確，需與當?shù)卣c監(jiān)管部門加強溝通交流，盡力爭取監(jiān)管部門的支持。

監(jiān)管明確：只承擔公益性項目建設或運營任務、主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，不得以國有資產抵（質）押進行融資。對于有一定市場化經營收入、但收入規(guī)模較少的國有企業(yè)，能否以國有資產抵（質）押進行融資？需要跟監(jiān)管保持溝通，結合融資的用途和還款來源，綜合考慮。

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