對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授、副院長(zhǎng) 毛捷

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 徐軍偉

摘 要

專項(xiàng)債券作為地方財(cái)政與金融協(xié)同的重要載體2022山東淄博公有債權(quán)計(jì)劃政府債定融，經(jīng)過(guò)六年的發(fā)展2022山東淄博公有債權(quán)計(jì)劃政府債定融，在發(fā)行規(guī)模、項(xiàng)目投向以及規(guī)范管理等方面均實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。由于專項(xiàng)債券在2022山東淄博公有債權(quán)計(jì)劃政府債定融我國(guó)總體上仍屬于新生事物，在資金使用過(guò)程中難免存在一些問(wèn)題，對(duì)此，本文從專項(xiàng)債券的績(jī)效管理、專戶管理、項(xiàng)目籌備以及管理意識(shí)等四個(gè)方面提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞

專項(xiàng)債券 提質(zhì)增效 地方財(cái)政 金融協(xié)同

自2015年新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，2022山東淄博公有債權(quán)計(jì)劃政府債定融我國(guó)省級(jí)政府可以自發(fā)自還地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債券”），敞開(kāi)法定舉債融資的“前門”。新增專項(xiàng)債券是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要資金來(lái)源，為重大項(xiàng)目順利開(kāi)展提供了財(cái)力保障，在地方政府應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊以及“六?！比蝿?wù)中發(fā)揮了積極作用。2021年《政府工作報(bào)告》明確提出，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65萬(wàn)億元，優(yōu)化債券資金使用，優(yōu)先支持在建工程，合理擴(kuò)大使用范圍。根據(jù)《關(guān)于梳理2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2021〕29號(hào)），債券資金重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域。

專項(xiàng)債券的快速發(fā)展與償付風(fēng)險(xiǎn)

專項(xiàng)債券已經(jīng)成為地方政府重要的財(cái)政工具，是實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要融資方式。圖1顯示了專項(xiàng)債券2015—2020年的發(fā)行變化情況，專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模和發(fā)行只數(shù)均呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。2015—2017年，專項(xiàng)債券的發(fā)行額與凈融資額 [2]相一致2022山東淄博公有債權(quán)計(jì)劃政府債定融；2018—2020年，雖然專項(xiàng)債券的到期償還額逐年增加，但是專項(xiàng)債券的凈融資額仍快速增長(zhǎng)。對(duì)于2014年底經(jīng)財(cái)政部甄別認(rèn)定的地方政府一類債務(wù)，其中納入地方政府性基金預(yù)算的部分，省級(jí)政府可以在2015—2018年發(fā)行置換專項(xiàng)債券對(duì)其進(jìn)行置換（梁琪和郝毅，2019）。由圖1可知，置換專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模于2016年達(dá)到高峰，于2018年置換完畢。對(duì)于到期的專項(xiàng)債券，如果該專項(xiàng)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入與專項(xiàng)收入不足以償還本金，那么可以發(fā)行再融資專項(xiàng)債券償付本金，即延長(zhǎng)了原專項(xiàng)債券的期限。自2018年起，再融資專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)。新增專項(xiàng)債券體現(xiàn)了地方政府當(dāng)年借助專項(xiàng)債券實(shí)際投資的額度，即理論上會(huì)形成當(dāng)年新增的實(shí)物工作量，對(duì)于地方政府逆周期調(diào)劑經(jīng)濟(jì)、完成“六?！比蝿?wù)具有重要作用。2015—2021年，我國(guó)專項(xiàng)債券新增限額分別為0.1萬(wàn)億元、0.4萬(wàn)億元、0.8萬(wàn)億元、1.35萬(wàn)億元、2.15萬(wàn)億元、3.75萬(wàn)億元和3.65萬(wàn)億元，總體呈跳躍式增長(zhǎng)。

展開(kāi)全文

關(guān)于專項(xiàng)債券募集資金的適用范圍，我國(guó)依然采用了先行試點(diǎn)、逐步擴(kuò)大的慣有做法。專項(xiàng)項(xiàng)目依次在土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和棚戶區(qū)改造等三類領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，其間，財(cái)政部會(huì)同國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等，陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和棚戶區(qū)改造的專項(xiàng)債券管理辦法 [3]，保障上述重點(diǎn)領(lǐng)域的合理融資需求。在上述三類領(lǐng)域成功試點(diǎn)的過(guò)程中，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“89號(hào)文”），進(jìn)一步明確要加快建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度，逐步豐富地方政府專項(xiàng)債券品種，打造立足我國(guó)國(guó)情的地方政府市政項(xiàng)目“收益?zhèn)薄?017—2019年上半年，土地儲(chǔ)備和棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券是發(fā)行量最大的兩類項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券。2019年下半年至今，其他各類型的項(xiàng)目收益?zhèn)鶆t成為專項(xiàng)債券發(fā)行的主要類型，例如，根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，2020年市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益?zhèn)柬?xiàng)目收益?zhèn)偘l(fā)行額的23.81%，軌道交通項(xiàng)目收益?zhèn)鶆t占16.92%。

隨著專項(xiàng)債券的快速發(fā)展，其償付風(fēng)險(xiǎn)也在不斷積累。由圖2可見(jiàn)，自2018年始，地方政府性基金預(yù)算收入與支出改變了原有基本持平的狀態(tài)，支出大于收入的缺口快速增加。因?yàn)閷ｍ?xiàng)債券的到期償還主要依賴專項(xiàng)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金預(yù)算收入（以土地出讓收入為主）以及專項(xiàng)收入（即市場(chǎng)化收益的部分），所以在地方政府性基金收支缺口不斷增加的情況下，未來(lái)專項(xiàng)債券的到期償還存在較大不確定性。為此，需要更加注重專項(xiàng)項(xiàng)目的質(zhì)量，對(duì)項(xiàng)目的專項(xiàng)收入進(jìn)行更加充分、科學(xué)的評(píng)估，以減少專項(xiàng)債券的到期償還對(duì)土地出讓收入的依賴。

專項(xiàng)債券在資金使用中存在的問(wèn)題

專項(xiàng)債券是地方財(cái)政與金融協(xié)同的創(chuàng)新工具，經(jīng)過(guò)六年的發(fā)展，發(fā)行規(guī)模快速增長(zhǎng)，項(xiàng)目投向持續(xù)擴(kuò)大，管理水平不斷提升。然而，專項(xiàng)債券在我國(guó)仍屬于新生事物，其在資金使用過(guò)程中也存在效果欠佳、用途泛化、前期準(zhǔn)備不足和規(guī)范管理意識(shí)待增強(qiáng)等問(wèn)題，應(yīng)予以高度重視。

（一）尚未及時(shí)形成與申報(bào)投資額度相一致的“實(shí)物工作量”

基于89號(hào)文，專項(xiàng)債券的品種日益豐富，但是近兩年部分專項(xiàng)債券的投資拉動(dòng)效果不佳，存在“資金等項(xiàng)目”問(wèn)題，導(dǎo)致資金閑置。在實(shí)際工作中，一些地區(qū)的專項(xiàng)債券申請(qǐng)、發(fā)行與資金到位等不能與項(xiàng)目手續(xù)的完善、項(xiàng)目實(shí)施條件、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、投資進(jìn)度等實(shí)物工作量建立協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)的關(guān)系。例如，2020年疫情等原因造成項(xiàng)目實(shí)施條件滯后，當(dāng)年發(fā)行的部分新增專項(xiàng)債券資金未能及時(shí)投入募投項(xiàng)目，未形成相應(yīng)的實(shí)物工作量，使得年底專項(xiàng)債券資金出現(xiàn)閑置性結(jié)余。上述情況既影響了充分發(fā)揮專項(xiàng)債券形成實(shí)物工作量的積極作用，又不利于所在區(qū)域及時(shí)申請(qǐng)2021年提前批專項(xiàng)債券的額度。

（二）專項(xiàng)債券用途泛化和項(xiàng)目形式化

專項(xiàng)債券的初衷是為有一定收益的公益性項(xiàng)目籌集建設(shè)資金，要求所投項(xiàng)目兼顧公益性與收益性，但在實(shí)際工作中出現(xiàn)專項(xiàng)債券資金實(shí)際用途的泛化以及專項(xiàng)項(xiàng)目的形式化。一是地方政府容易重專項(xiàng)債券的申報(bào)，輕專項(xiàng)項(xiàng)目的后續(xù)管理，造成項(xiàng)目停滯、內(nèi)容擅自改變、項(xiàng)目收益較差等問(wèn)題。二是一些地區(qū)仍熱衷于“千方百計(jì)包裝項(xiàng)目”，有意抬高項(xiàng)目的未來(lái)預(yù)期收入，甚至借助專項(xiàng)債券向融資平臺(tái)注資等，導(dǎo)致出現(xiàn)地方政府新增隱性債務(wù)。三是將新增專項(xiàng)債券的資金用于置換存量債務(wù)，搞形象工程，用于經(jīng)常性支出，用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息，用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。四是部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目由地方融資平臺(tái)公司擔(dān)任實(shí)施主體，在沒(méi)有配套專戶管理的情況下，當(dāng)財(cái)政資金進(jìn)入項(xiàng)目公司后，容易出現(xiàn)資金管理混亂的情況。

（三）前期準(zhǔn)備工作不足造成項(xiàng)目實(shí)際落地不及預(yù)期

由于專項(xiàng)債券發(fā)行額度實(shí)行限額管理，部分市、縣為搶占本省專項(xiàng)債券額度存在虛報(bào)項(xiàng)目的情況，在前期準(zhǔn)備不充分的情況下，上報(bào)可行性低甚至不具有可行性的項(xiàng)目。前期準(zhǔn)備工作不足具體表現(xiàn)為對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目用地是否符合土地規(guī)劃、項(xiàng)目是否配套有足額的建設(shè)用地指標(biāo)、是否能順利完成征地拆遷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，未作充分實(shí)際調(diào)查。上述情況導(dǎo)致一些專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后，在進(jìn)度、質(zhì)量和績(jī)效等各方面達(dá)不到預(yù)期要求。

（四）債務(wù)管理償還意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)有待增強(qiáng)

地方政府在債券管理中尚未扭轉(zhuǎn)“保限額基數(shù)、分限額增量”的慣性思維，缺乏提升債券使用效率、形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的行動(dòng)自覺(jué)。一是缺乏償還意識(shí)。一些地方政府認(rèn)為專項(xiàng)債券資金是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)力支持，未來(lái)不需要實(shí)際償還，一味爭(zhēng)取新增專項(xiàng)債券額度指標(biāo)。二是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足。專項(xiàng)債券資金用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，償還需要依賴該項(xiàng)目未來(lái)的收益與對(duì)應(yīng)的政府性基金收入。若只考慮資金支出，不重視項(xiàng)目收益，未來(lái)可能會(huì)面臨巨大的償債風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)專項(xiàng)債券作為金融產(chǎn)品的屬性認(rèn)識(shí)不足。專項(xiàng)債券作為金融產(chǎn)品，在設(shè)立、發(fā)行和使用過(guò)程中，需要證券公司和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)，這些服務(wù)是有償?shù)摹?/p>

切實(shí)推動(dòng)專項(xiàng)債券提質(zhì)增效的政策建議

（一）依托實(shí)物工作量加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估和績(jī)效考核

積極鼓勵(lì)在建項(xiàng)目?jī)?yōu)先申請(qǐng)發(fā)行專項(xiàng)債券，對(duì)新上項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)，確保前期手續(xù)完備、具備開(kāi)工條件，能夠在資金下達(dá)后盡快開(kāi)工。同時(shí)，應(yīng)更好地匹配項(xiàng)目投資進(jìn)度與專項(xiàng)債券資金下達(dá)節(jié)奏，確保已下達(dá)資金在年內(nèi)完成支出并形成相應(yīng)的實(shí)物工作量。

盡快建立專項(xiàng)債券全生命周期的管理機(jī)制，有效協(xié)同專項(xiàng)債券的公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效（王澤彩和徐軍偉，2020），依托實(shí)物工作量抓實(shí)專項(xiàng)債券的項(xiàng)目評(píng)估和績(jī)效考核工作。立項(xiàng)時(shí)，重視對(duì)項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查和可行性研究；項(xiàng)目實(shí)施期間，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和資金使用的監(jiān)管；項(xiàng)目實(shí)施后，應(yīng)由財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門共同組織驗(yàn)收，全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目質(zhì)量和實(shí)施效果，評(píng)估財(cái)政資金投入的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）適時(shí)推進(jìn)專項(xiàng)債券的專戶管理

通過(guò)專戶管理，確保債券募集資金安全，并實(shí)現(xiàn)債券資金與專項(xiàng)項(xiàng)目的一一對(duì)應(yīng)、始終對(duì)應(yīng)。專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)在商業(yè)銀行開(kāi)立獨(dú)立于日常經(jīng)營(yíng)賬戶的債券資金管理專用賬戶，用于專項(xiàng)債券募集資金的接收、存儲(chǔ)及劃轉(zhuǎn)。同一個(gè)項(xiàng)目單位發(fā)行兩個(gè)及以上專項(xiàng)債券所募集的資金，應(yīng)分別設(shè)立獨(dú)立的債券資金專戶。在選擇專戶開(kāi)戶銀行方面，項(xiàng)目單位應(yīng)采取集體決策方式。項(xiàng)目單位應(yīng)與債券資金專戶開(kāi)戶銀行簽訂規(guī)范的賬戶管理服務(wù)協(xié)議，協(xié)議條款包括但不限于專用賬戶的開(kāi)立與管理、資金接收與撥付規(guī)程、審計(jì)監(jiān)督配合及信息披露配合等有關(guān)內(nèi)容。在項(xiàng)目單位與開(kāi)戶銀行簽訂的服務(wù)協(xié)議中，應(yīng)約定開(kāi)戶銀行履行監(jiān)管職責(zé)，保證專戶內(nèi)資金按債券信息披露文件約定的用途進(jìn)行使用。

（三）以結(jié)果為導(dǎo)向做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作

強(qiáng)化發(fā)行專項(xiàng)債券的事前規(guī)劃意識(shí)，圍繞地方政府安排的重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程，提前做好項(xiàng)目論證、土地審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程審批立項(xiàng)等前期工作，篩選一批好項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，確保項(xiàng)目隨時(shí)能上報(bào)、上報(bào)后能發(fā)行、發(fā)行后能開(kāi)工建設(shè)。當(dāng)前，許多省份的專項(xiàng)債券申報(bào)工作已由財(cái)政廳與省發(fā)展改革委共同承擔(dān)，有助于提高項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的扎實(shí)程度，這一模式值得推廣。借助地方政府投資項(xiàng)目管理平臺(tái)，可不斷夯實(shí)專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。

（四）培育與新發(fā)展階段相適應(yīng)的地方政府債務(wù)管理意識(shí)

一是牢固樹(shù)立償還意識(shí)。明確專項(xiàng)債券是有償借貸，科學(xué)做好還款安排。合理設(shè)計(jì)還本付息進(jìn)度，兼顧還本付息與財(cái)政收支平穩(wěn)，在項(xiàng)目產(chǎn)生收入后逐步分批償還本息，不一刀切地采用到期一次性還本方式，有效緩解到期一次性還本造成的財(cái)政壓力。二是切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)。一方面要做實(shí)項(xiàng)目收入來(lái)源，確保項(xiàng)目?jī)羰杖敫采w還本付息金額的1.1倍（部分地區(qū)要求1.2～1.3倍）及以上。另一方面，在項(xiàng)目本身收益來(lái)源不足時(shí)，應(yīng)適當(dāng)鼓勵(lì)將有收益和沒(méi)有收益的項(xiàng)目進(jìn)行組合，平衡整體現(xiàn)金流。同時(shí)，通過(guò)盈虧平衡點(diǎn)來(lái)選擇專項(xiàng)債券適合的發(fā)行年限，以便與項(xiàng)目收回投資的期限相匹配。三是充分發(fā)揮專項(xiàng)債券的綜合使用效能，嘗試以專項(xiàng)債券為主的債務(wù)融資與以政府和社會(huì)資本合作（PPP）為代表的權(quán)益融資進(jìn)行融合（徐軍偉等，2020），適當(dāng)拓展專項(xiàng)債券的適用場(chǎng)景，增加專項(xiàng)項(xiàng)目的市場(chǎng)化收入比重。

注：

1.本文獲國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的新特征與監(jiān)管研究”（批準(zhǔn)號(hào)18ZDA097）支持。

2.凈融資額為當(dāng)年發(fā)行額減去當(dāng)年到期還本額之后的差額。

3.具體政策包括《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)文）、《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)文）、《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)文）等。

參考文獻(xiàn)

[1] 梁琪，郝毅，等. 地方政府債務(wù)置換與宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)緩釋研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2019(04):18-32.

[2] 王澤彩，徐軍偉，等. 地方政府債券績(jī)效管理的問(wèn)題與對(duì)策——基于財(cái)政與金融協(xié)同、公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效協(xié)同的視角[J]. 財(cái)政研究，2020(02):44-54.

[3] 徐軍偉，毛捷，孫浩，等. 地方政府專項(xiàng)債券與PPP融合發(fā)展[J]. 地方財(cái)政研究，2020(07):11-18.

◇ 本文原載《債券》2021年7月刊

◇ 責(zé)任編輯：魏海瑞 鹿寧寧 劉穎

推薦閱讀

? 三季度六人談發(fā)言實(shí)錄

? 我國(guó)非金融企業(yè)信用債違約先兆分析與建模探究

? 于注冊(cè)制下生機(jī)盎然——論企業(yè)債券的“變”與“不變”

? 債券登記托管：基本概念、歷史沿革和現(xiàn)實(shí)選擇

? 一文梳理：債券發(fā)行、登記托管、交易與結(jié)算

? 推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)“實(shí)質(zhì)綠”債券發(fā)展